中共宁乡市委宁乡市人民政府关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见

2018年9月7日

为进一步增强农村集体经济组织的经营活力，创新农村集体经济运行机制，保护农村集体经济组织和成员的合法权益，调动农民发展现代农业和建设社会主义新农村的积极性，促进集体经济发展壮大、集体资产保值增值、集体成员收入持续增长，根据《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（中发〔2016〕37号）、《中共湖南省委湖南省人民政府关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见》（湘发〔2017〕24号）和《中共长沙市委长沙市人民政府关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见》（长发〔2018〕19号）等文件精神，结合我市实际，制定本实施意见。

一、总体要求

（一）指导思想

认真贯彻党中央、国务院决策部署，落实省委、省政府和长沙市委、市政府工作要求，以明晰农村集体产权归属、维护农村集体经济组织成员权利为目的，以推进集体经营性资产改革为重点，以发展股份合作等多种形式的合作与联合为导向，坚持农村土地集体所有，坚持家庭承包经营基础性地位，探索集体经济新的实现形式和运行机制，推动各种现代生产要素向农业积聚，建立适应生产力发展要求的农村集体产权制度，促进农业发展、农民富裕、农村繁荣。

（二）基本原则

1．把握正确改革方向。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，明确农村集体经济组织市场主体地位，完善农民对集体资产股份权能，把实现好、维护好、发展好广大农民的根本利益作为改革的出发点和落脚点，促进集体经济发展和农民持续增收。

2．坚守法律政策底线。坚持农民集体所有不动摇，不能把集体经济改弱了、改小了、改垮了，防止集体资产流失；坚持农民权利不受损，不能把农民的财产权利改虚了、改少了、改没了，防止内部少数人控制和外部资本侵占。严格依法办事，妥善处理各种利益关系。

3．尊重农民群众意愿。发挥农民主体作用，支持农民创新创造，把选择权交给农民，确保农民知情权、参与权、表达权、监督权，真正让农民成为改革的参与者和受益者。

4．坚持分类有序推进。根据集体资产的不同类型和不同地区条件确定改革任务，坚持分类实施、稳慎开展、有序推进，坚持先行试点、先易后难，不搞齐步走、一刀切；坚持问题导向，确定改革的突破口和优先序，明确改革路径和方式，着力在关键环节和重点领域取得突破。

5．坚持党的领导。坚持“三农”工作在全党工作中重中之重的地位不动摇，坚持农村基层党组织的领导核心地位不动摇，围绕巩固党在农村的执政基础来谋划和实施农村集体产权制度改革，确保集体经济组织依法依规运行，逐步实现共同富裕。

（三）改革目标

在全市选择1个有净资产且经营性资产较大的村和1个有集体资源性资产的村开展试点工作，2019年5月底前完成2个试点村的集体产权制度改革，总结经验，引领示范。2018年10月底前完成全市清产核资工作；2019年底前完成全市成员确认、股权量化工作；2020年上半年完成全市村级股份经济合作社的建立工作；2020年11月底前完成总结验收、档案整理工作。在全市基本建立起现代农村集体产权制度体系，实现农村集体资产股份化、收益分配红利化、监督管理规范化、流转交易市场化。

二、主要工作内容

（一）全面开展清产核资

1．清查核实资产。按照省级要求，全面开展农村集体资产清查。资源性资产清查要与土地、林地、草原等不动产登记、自然资源确权登记工作相衔接，充分利用已有登记成果、森林资源档案等，减少和避免重复劳动。农村集体经济组织所属企业，包括全资持有、直接或间接拥有半数以上表决权等能够控制的被投资企业，其资产也要纳入农村集体资产清产核资范围，并按照有关政策规定进行登记。

2．明确产权归属。根据不同集体资产的形成过程和历史沿革，从有利于管理实际出发，从兼顾国家与集体利益、维护农村社会稳定大局出发，按照尊重历史、兼顾现实、实事求是、依法依规的原则，将集体资产确权到乡镇、村、组集体经济组织成员集体，不能打乱原集体所有的界限。对于政府拨款、减免税费等形成的资产，要把所有权确权到农村集体经济组织成员集体。

3．健全管理制度。要建立集体资产登记制度，按照资产类别建立台账，及时记录增减变动情况；建立资产保管制度，明确资产管理和维护方式，以及责任主体等；建立资产使用制度，明确资产发包、租赁等经营行为必须履行民主程序，实行公开协商或招标投标，强化经济合同管理，清理纠正不合法、不合理的合同；建立资产处置制度，明确资产处置流程，规范收益分配管理。要建立健全年度资产清查制度和定期报告制度，以后每年末开展一次资产清查，掌握资产变动情况，清查结果及时上报。

4．加快平台建设。推进农村集体资产监督管理平台建设、录入、校验、审核清产核资数据，农村集体资产监督管理平台要与农村土地确权信息平台相统一，相配合，逐级进行汇总上报。同时，将农村集体经济组织登记赋码、农村集体财务会计核算、农村集体产权制度改革等相关内容纳入平台管理，切实提高管理水平和效率，推动农村集体资产财务管理制度化、规范化、信息化。

（二）科学确认成员身份

科学确认成员身份是农村集体产权制度改革的关键环节和基础工作。一是研究制定政策。通过深入调查研究，广泛征求意见，科学制定农村集体经济组织成员身份确认的指导意见，对成员身份确认的时点、具体标准、程序办法等有关事项作出原则规定，并指导农民群众通过民主协商确认成员身份，确保我市范围内相关政策基本一致。二是民主协商确认。确认成员身份应坚持有法依法，有政策按政策，没有法律法规和政策依据的由成员民主协商解决。一般应按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素，采取原始取得、依法取得、申请取得等方式，经过“收集意见、调查核实、酝酿讨论、会议议决、公开公示”的民主程序形成决定，合理确认集体经济组织成员身份，做到公开、民主、全面、准确。成员身份的确认要注意协调平衡各方利益，既要得到多数人认可，又要防止多数人侵犯少数人权益，切实保护妇女合法权益。三是加强成员管理。提倡农村集体经济组织成员家庭今后的新增人口，通过分享家庭内拥有的集体资产权益的办法，按章程获得集体资产份额和集体成员身份。

（三）有序推进经营性资产股份合作制改革

经营性资产股份合作制改革是农村集体产权制度改革的重点，主要是将经营性资产折股量化到集体经济组织每个成员，发展农民股份合作，健全资产运营的管理、监督和收益分配机制。一是折股量化。经清查核实、价值评估并由全体成员确认的集体经营性资产总额扣除负债后的净资产数额，以股份或份额的形式量化到本集体经济组织每个成员。折股量化到人的方式，可以将集体经营性净资产的价值总额落实到人，也可以不对集体经营性资产以价值形态体现，仅明确每位股东将来参与集体资产收益分配的份额。二是股权设置。股权设置应以成员股（量化到成员个人的股份）为主，各级集体经济组织可以根据当地经济发展等情况，由本集体经济组织成员（代表）大会民主讨论决定是否设置集体股（由集体行使所有权的股份）及所占比例和股权管理办法。对于股权量化方式、配置比例等重大事项，依据有关法律法规和政策，实行民主决定，张榜公示。三是股权管理。集体资产股权管理提倡实行不随人口增减变动而调整的方式。原则上坚持确权到人、发证到户，户内共享、社内流转，长久不变、静态管理。由集体经济组织以户为单位向股东发放市农业局负责监制的股权证书，记载集体经济组织成员持有的集体资产股份信息，作为其占有集体资产股份、参与管理决策和享有收益分配权的有效凭证。在股权静态管理模式下，农民持有的集体资产股权只能在本集体内部转让或由本集体赎回。深入开展赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权改革试点，逐步探索建立股权有偿退出机制，研究制定集体资产股权继承办法。加快建立集体资产股权登记制度，健全农村集体资产股权名册和管理台账，并报乡镇（街道）人民政府（办事处）和市农业局备案。四是组织机构。改革后的新型集体经济组织要依法依规、民主决策，制定集体经济组织章程及相关管理办法。建立股东大会、理事会和监事会，可与村支“两委”同时换届，可连选连任。股东大会是集体经济组织的权力机构，实行一人一票表决制度，重大事项须经股东（股东代表）大会按章程规定审议通过后方可实施。理事会、监事会由股东（股东代表）大会选举产生，理事长是法人代表，从理事会成员中选举产生。监事会组成人员不得少于3人，监事长列席理事会会议。理事、经理及财务负责人不得兼任监事。五是收益分配。改革后的新型集体经济组织，年度收益分配要依据当年经营收益情况，合理确定分配方案，明确收益分配范围和顺序，确定收益分配及提取公积金、公益金的比例，按其成员拥有股份的权重进行分配，实行同股同利。坚持效益决定分配原则，无效益不分配，严禁举债分配。年度收益较少，经股东（股东代表）大会讨论通过，当年可不分配，收益结转下年。

（四）积极推进集体资源性资产股份合作

一是加快农村各类产权确权登记颁证工作。按照应确尽确、能确尽确原则，加快农村土地承包经营权、林权、集体土地所有权、集体建设用地使用权、宅基地使用权、水利设施所有权等农村各类产权确权登记颁证进程和信息化管理工作，为盘活农村资源资产奠定产权基础。二是引导稳步推进农村土地股份合作。积极引导农户把承包土地、林地、草地的经营权转化为股权，入股现代农业园区或农业产业化龙头企业、农民合作社等，获取保底收益或按股分红。对中心村建设复垦出的耕地以及农村闲置宅基地整理、土地整治中新增的耕地，可采取确权确股不确地的办法，实行统一经营或入股其他市场主体进行规模经营。开展对外合作的，必须对集体资产依法进行评估，防止任意作价。三是积极开展集体未承包到户资源股份合作。支持集体经济组织利用未承包到户的集体机动地、“四荒”地（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）、果园、养殖水面等集体资源，采取股份合作的形式，进行资源开发、产业化经营，提高农村资源的有效开发利用力度，增加集体经济收入。四是鼓励发展旅游资源股份合作。支持景区附近、历史文化名村等有旅游资源的村，以旅游资源经营权等入股成立股份合作制经济组织，发展休闲、度假、文化、观光等产业，增加农民的财产性收入。

（五）加快建立健全农村集体经济组织

农村集体经济组织是集体资产管理的主体，是特殊的经济组织。我市农村都要建立农村集体经济组织，属于组集体所有的，根据实际情况和群众意愿，设立组集体经济组织；属于村集体所有的，设立村集体经济组织；属于乡镇（街道）集体所有的，设立乡镇（街道）集体经济组织。其名称可以称为经济合作社，也可以称为股份经济合作社。综合考虑并村前各村的资产状况等因素，可以并村前的村为单位设立，也可以并村后的村为单位设立。以合并村后新设立的建制村设立集体经济组织的，要坚持农民享受的政策不变，农村山林、土地及其附着物、水利、资源等权属不变，农业经济利益关系不变“三个不变”原则，依法保护农村集体经济组织成员的合法权益。现阶段由市农业局负责向农村集体经济组织发放组织登记证书，农村集体经济组织可据此向有关部门办理银行开户等相关手续，以便开展经营管理活动。要发挥好农村集体经济组织在管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等方面的功能作用。在基层党组织领导下，探索明晰农村集体经济组织与村民委员会的职能关系，有效承担集体经济经营管理事务和村民自治事务。支持有条件的地方实行村民委员会事务和集体经济事务分离，各自设账，独立核算。改革后农村集体经济组织要完善治理机制，制定组织章程，涉及成员利益的重大事项实行民主决策，防止少数人操控。各农村集体经济组织要建立健全档案管理制度和措施。

（六）发展壮大农村集体经济

农村集体经济组织要有序保护、合理开发利用资源性资产，增强集体经济发展的基础；经营性资产折股量化后，由集体经济组织统一经营，实现保值增值，增加集体经济组织成员收入。国家投资和扶贫等渠道形成的生产性设施和公益性设施，可根据实际情况确权到集体经济组织；用于公益的非经营性资产，由集体经济组织制定管理办法，统一管理，保持非经营性资产的完整和使用服务价值。要防止集体资产流失，大力开展农村集体资产资源经济合同清理，规范农村集体资产资源承包租赁经营，加强农村集体资产资源的合理利用，促进集体经济发展。要切实抓好集体经济组织债权回收和债务化解工作，严控新债，营造集体经济发展的良好环境。股份经济合作社或经济合作社作为集体资产管理和独立市场经济主体，按现代企业制度开展资产管理和运营，可通过独立经营、承包、租赁、参股、入股、联营等方式开展各项经济活动。支持农村集体经济组织为农户和各类农业经营主体提供产前产中产后农业生产性服务，以及旅游、商贸流通与市场管理等服务，大力发展农村服务型经济。鼓励整合利用集体积累资金、政府帮扶资金等，通过入股或者参股农业产业化龙头企业村与村合作、村企联手共建、扶贫开发等多种形式发展集体经济。各级各部门要依法依规从市场准入、资金支持、财政奖补、土地使用、人才引进、金融保险等方面加大扶持力度。

（七）维护集体经济组织合法权益

严格保护集体资产所有权，防止被虚置。农村承包土地经营权流转不得改变土地集体所有性质，不得违反耕地保护制度，不得改变林地用途和林地保护等级。以家庭承包方式承包并采取转让、互换方式流转的集体土地，应在本集体经济组织内进行，且需经农村集体经济组织等发包方同意；采取出租（转包）或其他方式流转经营权的，须报农村集体经济组织等发包方书面备案。在集体土地被征收时，农民集体有权就征地补偿安置方案等提出意见并依法获得补偿。在集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点中，要正确处理国家、集体、农民三者利益分配关系。对于经营性资产，要体现集体的维护、管理、运营权利；对于非经营性资产，不宜折股量化到户，要根据其不同投资来源和有关规定统一运行管护。维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，探索支持引导其依法自愿有偿转让的有效办法。

（八）规范农村产权流转和交易

要在坚持政府主导、公益方向前提下，依托集体资产监督管理、土地经营权流转管理等平台，建立符合农村实际需要的产权流转交易市场，开展农村承包土地经营权、集体统一经营管理的林权、“四荒”地使用权、农业类知识产权、农村集体经营性资产出租等流转交易。我市将根据农村集体产权制度要素性质、流转范围和交易需要，制定农村集体产权制度流转交易管理办法，建立健全规范的市场管理制度、产权交易规则和内部监督机制，扶持和引导农村集体产权制度流转交易市场健康发展。

三、工作要求

（一）加强组织领导，广泛宣传培训

成立宁乡市农村集体产权制度改革工作领导小组（以下简称领导小组），由市委书记任组长，市委副书记、市长任副组长，分管农业副市长兼任办公室主任，市编委办、市发改局、市公安局、市民政局、市司法局、市财政局、市人社局、市国土资源局、市农业局、市林业局、市信访局、市史志档案局、今日宁乡、市广播电视台、市移民局、市妇联、市法制办等单位负责人为成员单位，领导小组下设办公室（设在市农业局）。各乡镇（街道）由党（工）委书记挂帅，成立乡镇（街道）农村集体产权制度改革领导小组，并设办公室，组织或聘请具有集体资产管理工作经验的人员，组成2—3人工作组进村现场指导改革工作。市乡党政班子成员及各有关部门要实行联村包抓，加强指导监督。村（社区）要在村（社区）“两委”的领导下，成立由村级负责人、村务监督委员会成员和村集体经济组织成员代表共同组成的3—5人工作小组，明确责任，分工协作做好改革工作。各级各单位要建立健全领导机制，层层分解任务，落实工作措施，提出具体要求，创造保障条件。要加强农村经营管理体系建设，确保有队伍、有人员综合协调农村集体产权制度改革工作。各级各单位要广泛开展宣传发动，通过手册、公告、信件、标语、新媒体等形式，让农民群众明白改革的目的、意义、方式，使他们了解改革、拥护改革、参与改革。要加大乡镇（街道）、村（社区）、组业务人员培训力度，提高党政负责人和相关工作人员的政策水平和具体操作能力。市、乡镇（街道）、村（社区）、组要指定专人负责政策解读和业务咨询。

（二）加强部门配合，保障工作经费

全市各级、各相关部门要密切配合，形成工作合力，根据各自工作职责，明确专人，落实工作措施。要创造保障条件，将农村集体产权制度改革工作经费纳入年度财政预算，明确市产权制度改革小组办公室、每个乡镇（街道）、每个村（社区）的具体资金额度，由市财政直接下拨，确保改革工作稳妥有序推进。要建立工作联系制度，各乡镇（街道）要在每月1日前将上月工作进度、经验做法和有关问题向市农村集体产权制度改革工作领导小组汇报。

（三）民主决策，规范操作

农村集体产权制度改革涉及全体成员的切身利益，必须将保障农民群众民主权益作为基本原则，严格按照改革方案要求提交村集体经济组织成员大会民主讨论；有关政策规定和实施方案要交集体成员广泛讨论，充分听取意见，履行规范的操作程序，取得广大成员的理解和支持，未得到村集体经济组织成员同意和认可的改革方案不得强行推行。各乡镇（街道）要区别不同情况有针对性地开展改革工作，因村制宜，一村一策，制定规范的工作方案和指导政策。

（四）强化督查，务实推进

要把农村集体产权制度改革纳入各级绩效考核内容，确保工作落到实处。市委督查室、市政府督查室将全程跟踪督查，对利用改革之机贪污、挪用、私分、挥霍浪费和故意评估不实、虚报损失、低价变卖、转移财产、有意放弃债权等造成集体资产流失的，要严肃查处；公安机关要对趁改革之机制造事端、设置障碍等干扰改革工作正常进行的行为，要依法处理，严厉打击，确保改革顺利进行；构成犯罪的要及时移送司法机关。

注：宁乡市，隶属于湖南省长沙市。位于长沙市西部，东邻望城区，南接湘潭市、湘乡市，西与涟源市、安化县交界，北与益阳市、桃江县毗连。辖4个街道21个镇4个乡：玉潭街道、白马桥街道、历经铺街道、城郊街道，道林镇、花明楼镇、东湖塘镇、夏铎铺镇、双江口镇、煤炭坝镇、坝塘镇、灰汤镇、双凫铺镇、老粮仓镇、沙河镇、巷子口镇、龙田镇、横市镇、回龙铺镇、黄材镇、大成桥镇、青山桥镇、金洲镇、大屯营镇、资福镇，菁华铺乡、喻家坳乡、沙田乡、沩山乡。面积2906平方公里，人口142.25万人（2017年户籍）。

宁乡市是已故国家主席刘少奇的故乡，出土了四羊方尊、人面纹鼎、象纹大铜铙等1500多件青铜器，被誉为“南中国青铜文化中心”，是全国闻名的“鱼米之乡”“生猪之乡”“茶叶之乡”。地貌有山地、丘岗、平原；北、西、南缘山地环绕，东南丘陵起伏，北部岗地平缓，东北低平开阔；地势由西向东呈阶梯状逐级倾斜。气候属亚热带季风性湿润气候，河流有沩水、乌江、楚江、靳江等。

宁乡市旅游景点有刘少奇故居、密印禅寺、沩山风景名胜区、灰汤温泉、峡溪漂流、千佛洞、宁乡花明楼、炭河里遗址、关山古镇、湖南金洲湖国家湿地公园、沩山密印寺、宁乡炭河古城、宁乡云山书院、宁乡白云寺、何叔衡故居、凤凰山国家森林公园、黄材水库（青洋湖）、谢觉哉故居、裴休墓等。